Den som vill starta eller bygga ut en verksamhet som kan påverka miljön behöver ofta gå igenom en prövning innan spaden sätts i marken. Vägen från första idé till ett gällande miljötillstånd följer en bestämd ordning med samråd, ansökan, miljökonsekvensbeskrivning, prövning och beslut. Den här genomgången förklarar processen i sin helhet, så att du förstår hur stegen hänger ihop och vilka myndigheter som är inblandade. Texten är en allmän förklaring och inte juridisk rådgivning.
Tre nivåer avgör hur prövningen går till
Reglerna om vilka verksamheter som behöver tillstånd eller anmälan finns i miljöprövningsförordningen, som preciserar tillstånds- och anmälningsplikten i nionde kapitlet av miljöbalken. Förordningen delar in miljöfarlig verksamhet i tre nivåer, som styr både var prövningen sker och hur omfattande den blir.
Naturvårdsverket beskriver indelningen så här: verksamheter med störst miljöpåverkan kallas A-verksamheter och prövas av mark- och miljödomstolen. Verksamheter med något mindre påverkan kallas B-verksamheter och prövas av miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen. Verksamheter med ännu mindre påverkan kallas C-verksamheter och behöver inget tillstånd, utan ska i stället anmälas till tillsynsmyndigheten, som oftast är kommunen.
Miljöprövningsdelegationen är en självständig del av länsstyrelsen. Enligt förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer finns delegationer vid tolv länsstyrelser, och när en delegation prövar ett ärende består den av en ordförande och en miljösakkunnig. Ordföranden ska vara lagfaren och ha särskild erfarenhet av miljöfrågor, medan den miljösakkunnige ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning. Prövningen ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare för miljöintressen och andra allmänna intressen.
Steg ett: samråd innan ansökan
Processen börjar långt innan en ansökan lämnas in. Den som planerar en tillståndspliktig verksamhet ska enligt 6 kap. 23 § miljöbalken normalt först undersöka om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen innebär att ett samrådsunderlag tas fram och att ett undersökningssamråd hålls med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda.
Undersökningen behövs dock inte i tre fall: om verksamhetsutövaren själv anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, om frågan redan är avgjord i föreskrifter, eller om verksamhetsutövaren har förelagts att söka tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken. Det andra fallet är vanligare än man tror. I miljöbedömningsförordningen (2017:966) räknas i 6 § upp en lång rad verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, och för dem går processen direkt vidare till nästa samrådssteg.
Efter ett undersökningssamråd är det länsstyrelsen som i ett särskilt beslut avgör frågan. Beslutet ska enligt 14 § miljöbedömningsförordningen fattas så snart som möjligt och senast 60 dagar efter att samrådsredogörelsen kommit in, med möjlighet till förlängning om verksamhetens art eller omfattning kräver det. Beslutet får inte överklagas särskilt.
Om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska en specifik miljöbedömning göras, och då följer ett bredare avgränsningssamråd. Det omfattar också övriga berörda myndigheter, kommuner och allmänheten. Där diskuteras hur långt utredningen ska sträcka sig och vad miljökonsekvensbeskrivningen behöver belysa, och länsstyrelsen ska skriftligen redovisa sin bedömning av vad beskrivningen bör innehålla. Den bedömningen är inte bindande. Ett noggrant samråd tidigt i processen sparar ofta tid längre fram, eftersom det minskar risken för kompletteringskrav.
Steg två: miljökonsekvensbeskrivningen eller det förenklade underlaget
En miljökonsekvensbeskrivning, ofta förkortad MKB, är en central del av ansökan när en specifik miljöbedömning krävs. I den redovisar verksamhetsutövaren vilka effekter verksamheten kan få på människors hälsa och på miljön, vilka alternativ som övervägts och vilka skyddsåtgärder som planeras. Avgränsningssamrådet styr vad beskrivningen ska innehålla, så att den fokuserar på det som verkligen är väsentligt för just den aktuella verksamheten.
Här finns en vanlig missuppfattning: alla tillståndsansökningar kräver inte en fullständig MKB. Kravet är kopplat till betydande miljöpåverkan. Beslutar länsstyrelsen att någon sådan påverkan inte kan antas ska verksamhetsutövaren i stället lämna ett förenklat underlag enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, med de upplysningar som behövs för att bedöma de väsentliga miljöeffekterna, och med samrådsredogörelsen bifogad. Att ansökan ska innehålla antingen en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag framgår också av 22 kap. 1 § miljöbalken.
Underlaget ger prövningsmyndigheten och allmänheten möjlighet att förstå och väga verksamhetens påverkan. En genomarbetad beskrivning är därför avgörande för en smidig fortsatt process.
Steg tre: ansökan och prövning
När underlaget är klart lämnar verksamhetsutövaren in en ansökan tillsammans med miljökonsekvensbeskrivningen eller det förenklade underlaget till prövningsmyndigheten, alltså mark- och miljödomstolen för A-verksamheter och miljöprövningsdelegationen för B-verksamheter. Myndigheten granskar handlingarna och kan begära kompletteringar om något behöver förtydligas eller saknas.
När ansökan är komplett kungörs den offentligt. Då får myndigheter, organisationer och enskilda lämna sina synpunkter genom skriftväxling, och i vissa fall hålls ett sammanträde eller syn på platsen. På så sätt vägs allmänna och enskilda intressen mot varandra innan beslutet fattas.
Steg fyra: beslut och villkor
Prövningen avslutas med ett skriftligt beslut. Myndigheten kan ge tillstånd, ge tillstånd med villkor eller avslå ansökan. Ett tillstånd är sällan ovillkorligt, utan förenas vanligen med villkor om till exempel utsläppsnivåer, buller, kontroller och hur verksamheten ska avvecklas. Villkoren är bindande och följs upp av tillsynsmyndigheten under hela den tid verksamheten pågår.
Om beslutet överklagas
Den som är missnöjd med beslutet kan överklaga det. Överklagandet följer en bestämd instansordning, men den ser olika ut beroende på var ärendet började.
Ett beslut från miljöprövningsdelegationen överklagas till mark- och miljödomstolen, och domstolens avgörande kan i sin tur överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Där tar kedjan normalt slut: enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar får Mark- och miljööverdomstolens avgöranden i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol inte överklagas vidare. För A-verksamheter, där mark- och miljödomstolen är första instans, gäller däremot att Mark- och miljööverdomstolens dom kan överklagas till Högsta domstolen.
För C-verksamheter går vägen via ett extra steg. Ett beslut av en kommunal nämnd överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen, och först länsstyrelsens beslut kan överklagas vidare till mark- och miljödomstolen. Att räkna med att gå direkt till domstol är alltså ett vanligt misstag.
Anmälan i stället för tillstånd
För C-verksamheter krävs som sagt ingen tillståndsprövning. I stället görs en anmälan till tillsynsmyndigheten, oftast kommunens miljöförvaltning, i god tid innan verksamheten startar eller ändras. Myndigheten kan då besluta om de försiktighetsmått som behövs, och har även möjlighet att förelägga om åtgärder om verksamheten visar sig påverka miljön mer än väntat. Anmälningsförfarandet är enklare och snabbare än en full tillståndsprövning, men kraven på att verksamheten ska bedrivas miljömässigt försvarbart gäller ändå.
Vattenverksamhet prövas i regel av domstolen
Indelningen i A, B och C gäller miljöfarlig verksamhet. För vattenverksamhet, alltså åtgärder som att bygga i vatten, leda bort vatten eller gräva, gäller delvis en annan ordning. Enligt elfte kapitlet i miljöbalken krävs i regel tillstånd, och Sveriges Domstolar anger att en ansökan om tillstånd för vattenverksamhet som huvudregel prövas av mark- och miljödomstolen. För mindre åtgärder kan det räcka med en anmälan till tillsynsmyndigheten. Markavvattning prövas som huvudregel av länsstyrelsen, men kan prövas tillsammans med en miljöfarlig verksamhet om de hänger ihop. Många industriprojekt rymmer både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, och då kan prövningen behöva samlas i domstol.
Frivilligt tillstånd även utan tillståndsplikt
En verksamhet som bara är anmälningspliktig kan ändå välja att söka tillstånd frivilligt. Den möjligheten framgår av nionde kapitlet 6 b § i miljöbalken, som anger att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs. Ett tillstånd ger en tydlig och rättskraftig ram för vad som är tillåtet, vilket kan ge trygghet inför investeringar och vid kontakter med långivare och grannar. Priset är en mer omfattande process än en anmälan, så valet handlar om att väga den ökade förutsägbarheten mot tiden och arbetet det kräver.
En process med tydlig logik
Sett som helhet är prövningen en kedja där varje steg bygger på det föregående. Samrådet lägger grunden, miljökonsekvensbeskrivningen samlar kunskapen, prövningen väger intressena och beslutet sätter ramarna. Vilken instans som prövar avgörs av verksamhetens miljöpåverkan, och rätten att överklaga ger en möjlighet att få beslutet prövat på nytt. Den som förstår processen i förväg har lättare att planera sin tidsåtgång och att lämna in ett underlag som håller hela vägen.